關于城投轉型的一些思考

時間:2021/09/14 10:41:15用益信托網

一、城投為何需要轉型?

 

1、政策敦促,厘清政企邊界

 

近10年間,中央陸續出臺了若干關于剝離城投平臺政府融資職能的政策文件,聚焦地方政府隱性債務化解,嚴禁地方政府違法違規或變相舉債,推進平臺公司整合進程。因此,城投轉型的問題越來越受到關注,其所處的政策和監管環境經歷了交替的周期輪回。


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2、獲得新的融資渠道或參與PPP等項目

 

城投公司向市場化運營主體轉型,不僅可以拓寬融資渠道,還可以作為社會資本的一方,參與當地政府和社會資本的合作項目。

 

1)融資合規化。按《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)規定:“金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時,不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。進一步健全信息披露機制,融資平臺公司在境內外舉債融資時,應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能,并明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬于地方政府債務。”也就是說,如果城投平臺公司仍舊承擔全部或部分的政府融資職能,再融資能力會被削弱。

 

2)作為社會資本參與PPP等項目。在《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》中明確規定了:“本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人,但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。”同樣,在《PPP項目合同指南(試行)》也提到:“所稱社會資本方是指與政府方簽署PPP項目合同的社會資本或項目公司。本指南所稱的社會資本是指依法設立且有效存續的具有法人資格的企業,包括民營企業、國有企業、外國企業和外商投資企業。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(上市公司除外)不得作為社會資本方參與本級政府轄區的PPP項目。”可以看出,城投公司若要參與到PPP項目中去,身份必須合規,在剝離政府融資職能后可作為社會資本參與,“對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的,在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目,通過與政府簽訂合同方式,明確責權關系。”

 

二、城投轉型過程中的難點與挑戰

 

1、政企邊界難分

 

自2015年起,中央提出“開前門、堵后門”雙管齊下的解決思路。其中,“開前門”是通過加大地方債發行力度,鼓勵地方政府發行和使用專項債籌集資金,打開合理合法舉債的“明渠”。同時,為防止隱性債務進一步增長,通過嚴格執行預算法和擔保法“堵后門”,從嚴整治無序舉債亂象,堅持誰舉債、誰負責的原則,封上城投平臺為政府融資的“暗道”。而實際情況是,資本市場的“城投信仰”充足,城投平臺融資規模依舊龐大。


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2、造血能力較差,借新償舊存在剛性

 

城投公司的經營業務主要是純公益性的基礎設施建設、土地整理、一級開發或準公益性的供水、供電、供熱、供燃氣、公共交通等業務,其經營的項目很多采用了政府限價的模式,在核算成本基礎上給予適當補貼,基本能夠實現盈虧平衡。總體來說,城投公司的業務特點導致其造血能力不足,資產利潤率(利潤/總資產)普遍不到1%左右,盈利能力較差。也正是城投公司的盈利性較差、造血能力不足的缺陷,進而使得城投平臺存在借新償舊剛性的特征。

 

三、城投轉型的三大路徑

 

1、發展中地區:資源整合重組,吸收合并謀發展

 

對于基礎設施建設融資存在缺口的發展中地區而言,區域經濟發展需要以完善的基礎設施為前提,它是城市主體設施正常運行的保證。因此城投仍要擔當城市建設的主力軍,通過資源整合重組、向公益性國企轉型將是發展中地區的城投公司最適合的選擇。以蘭州城投與蘭州國投合并重組為蘭州建投為例,進行詳細分析。

 

2016年1月,根據《蘭州市政府關于蘭州城投與蘭州國投合并重組實施方案的批復》(蘭政函[2016]5號),蘭州市人民政府原則同意蘭州市城市發展投資有限公司(簡稱“蘭州城投”)與蘭州國資投資(控股)建設集團有限公司(簡稱“蘭州國投”)合并重組為蘭州建設投資(控股)集團有限公司(簡稱“蘭州建投”)的實施方案。根據合并重組實施方案,蘭州建投注冊資本60億元,資本金主要來源于蘭州市人民政府國有資產監督管理委員會(簡稱“蘭州國資委”)將蘭州投資(控股)有限公司(簡稱“蘭投公司”)持有的公司和蘭州國投的國有股權劃入蘭州建投。蘭州建投將按照同行業同板塊整合思路,將同類企業劃到同一板塊,通過資源共享和優化配置,形成規模優勢和競爭優勢。


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在合并重組之前,蘭州城投、蘭州國投是蘭州市最大的兩家城投平臺公司,承擔著南環路、北環路、上跨下穿、跨河大橋等多項大型市政工程建設任務。然而,從主營業務看,蘭州城投、蘭州國投的業務存在重疊現象,如土地整理、保障房建設、棚戶區改造、租賃等,容易引發同業競爭問題,且人才資源和技術優勢也無法共享。

 

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合并重組之后,2016年末蘭州建投的總資產達到1213億元,成為蘭州市“千億航母”級企業,整合優勢產業形成基礎設施建設、房地產開發、農業商貿、資產經營、股權投資、醫療康復等10大核心業務。并且,可以選擇外包、股份合作、PPP模式、租賃等多種經營方式,拓寬籌資渠道,形成規模經濟,有助于集中力量進行當地重大項目的建設,最終實現“1+1>2”的改革發展目標。

 

2、快速發展地區:實現多元化發展,成為智慧城市運營商

 

對于潛力較大的快速發展地區,其基礎設施相對完善,交通運輸條件便捷,對外開放程度和消費市場規模都較大且呈不斷上升的趨勢,勞動力較為充裕,科技人才資源較為豐富,整體經濟發展勢頭迅猛。因此,城投轉型的方向可以考慮朝著多元化發展,在原有主業的基礎上發力打造其他業務板塊,通過多元化經營增強造血能力,成為智慧城市運營商,這樣的轉型也是基于企業原有資源稟賦和核心競爭力的價值延伸。以合肥建投為例,進行詳細分析。

 

合肥市建設投資控股(集團)有限公司(簡稱“合肥建投”)成立于2006年6月,注冊資本132.98億元,是經市政府批準、市國資委授權經營的國有獨資公司。成立之初,其經營領域主要為房地產開發、客票、公共交通運輸、天然氣、煤氣、自來水、熱電及其安裝,經過十余年的發展,在原有業務的基礎上,實現多元化發展,不斷開發新的業務板塊,探索出一條專業化與多元化相結合的城市運營服務商之路。

 

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1)承擔城市建設主力。截至2020年底,合肥建投累計融資1502.81億元,為市政道橋、公路與出城口道路、軌道交通、鐵路樞紐、園林綠化等18類1260個項目撥付資金1968.51億元,歷年資金保障率均達100%。主動參與市政道路、公共停車場、公租房、棚戶區改造、土地整治、新型城鎮化、環巢湖生態示范區等公益性項目及準公益性項目建設,并積極承擔了鄉村振興、住房租賃、綜合管廊、城市充電、新能源等多項響應國家政策及政府引導的新興業務,在合肥市城市建設發展中發揮了舉足輕重的作用。

 

2)布局合肥產業鏈。合肥建投聚焦新型顯示、集成電路等主導產業,先后投資了京東方6代線、8.5代線、10.5代線、安世半導體等項目。項目總投資近2000億元,由合肥市建投集團出資近900億元,成功打造了國內配套最完善的千億級新型顯示產業基地,實現了合肥市大規模集成電路制造項目零的突破。

 

3)引入新企業新項目。合肥建投積極投資推動蔚來中國總部項目落戶合肥,建立總部管理、研發、銷售服務、供應鏈制造一體化基地,并適時啟動第二制造基地的規劃建設,與集成電路、新型顯示等戰略性新興產業同頻共振,構建產業閉環,為合肥經濟、產業高質量發展注入了新的強勁動力。

 

4)控股優質上市公司。截至2020年底,合肥建投集團擁有全資子公司21家,控股公司11家,參股公司18家。其中控股的兩家上市公司,合肥百貨大樓集團股份有限公司和合肥豐樂種業股份有限公司,兩者構成的實業經營板塊對公司利潤貢獻較大,既有實業資源得到充分盤活。


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3、經濟發達地區:分業經營,直面市場考驗

 

我國經濟發達地區主要包括了以上海為核心的長三角地區、以廣深為核心的珠三角地區、以北京為核心的京津環渤海地區,這些地區的明顯特征是經濟高度發達,基礎設施足夠完善,工業實力強勁,對外開放程度高,就業機會多,工資水平高,人才數量和質量都遙遙領先,聚集了我國的科技中心、金融中心、國際貿易中心、制造業中心、教育中心。對于經濟發達地區的城投而言,更合適的轉型方向是直面市場,分業經營,成為自主經營、自負盈虧的市場化主體。其中轉型較為成功的是上海城投,被稱為“城投轉型的鼻祖”。

 

上海城投(集團)有限公司的前身是成立于1992年的上海市城市建設投資開發總公司,于2014年改制為有限責任公司,由上海市國有資產監督管理委員會全資持有,是一家專業從事橋、水務、環境、置業四大業務板塊的國有特大型企業集團。上海城投創新性地采用“三分法”進行資產管理,將資產分為平臺類、運營類、經營類,分業經營,確定不同的目標進行考核,提升管理效率。平臺類主要運營的是無收費機制的政府建設項目資產,具有較強的公益性,考核的是項目公司招投標管理和投資控制,確保工程進度和安全;運營類主要包括有收費機制,但收費機制尚不能覆蓋成本的公用事業資產,考核服務水平、城市安全運營,力爭提高效率、壓縮成本;經營類即可市場化運作的業務,直面市場,考核其利潤指標,接受市場檢驗。


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“三分法”標志性地運用在了其旗下的原水股份。原水股份本身是一家主要提供上海市原水輸送和污水輸送的公用事業類上市公司,設立的初衷是為上海解決飲用水水源問題。2007年青草沙工程正式開建,替代原水股份的“黃浦江水源地”提供原水,原水股份的原水業務面臨徹底無收益的局面。并且,由于用水價格受到政府管控,公司的業績增長十分緩慢,隨著人工、材料等成本的上升,公司的毛利率不斷下降,導致盈利能力降低,與股東的長期利益回報訴求相悖。因此,原水股份亟待改造重組。

 

為化解原水股份面臨的困局,推進城投集團的內部改革,實行公益性和經營性資產分類管理,2008年,原水股份向上海城投定向發行4.137億股份,收購其下屬的環境集團和置地集團100%股權。之后,上海城投將市場化業務——地產開發和環境業務置入原水股份,并將其更名為“上海城投控股股份有限公司”,重新激活上市公司的市場屬性。原水股份向城投控股轉型階段,本質是城投控股完成原來從公益性資產向經營性資產轉變的歷史過程。通過此次資產注入,不僅大大提升了公司的盈利能力和業績表現,而且業務結構也從單一的原水供應轉變為水務、環境治理(垃圾發電等)和房地產開發三足鼎立的綜合業務格局。


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四、轉型之后,城投信仰還在嗎?

 

轉型之后的城投,信用資質會如何變化,是會好轉還是惡化?這個問題并沒有確切答案,但有兩點應當納入考慮。

 

1)是否能在市場站穩腳跟。如上述,在轉型過程中會面臨各類問題,如果城投能夠真正實現自主投資、自主經營、自負盈虧,提升造血能力,增加經營性業務,與政府的結算關系更清晰,按市場化規則與政府合作,辦事管理模式更規范,以業績考核為準繩,建立職業經理人制度,從內而外地提升自身實力,那么轉型之后城投的信用資質將很可能顯著增強,得到市場認可。

 

2)其所處的區域經濟環境與政府支持同樣影響信用資質。城投公司剝離地方政府融資職能,進行轉型,并不意味著完全切斷與政府的聯系。如果地方政府對城投轉型越重視,向城投傾斜的國有資源越多,反而能有力地促進城投公司轉型。同樣的邏輯,其所處的區域經濟發展程度較高,基礎設施越完善,整體市場化意識較強,那么在城投轉型的過程中從地方經濟發展中獲得的市場化機會也較多,可以更早地進行市場化布局,并學習成功經驗,對轉型的成功率和轉型后的信用資質提升都有著積極的影響。

 

綜合來說,影響城投公司轉型后的信用資質變化方向的因素包括其自身的實力、所處的區域經濟環境、政府對轉型的支持力度等。如果城投在轉型過程中不斷提升自我造血能力,規范公司經營管理,輔之以政府的大力支持和發達的經濟環境,那么轉型后的信用資質將大概率會增強。因此,雖然無法準確回答轉型之后城投信仰是否還在,但可以預見的是,城投的信用資質將會隨著轉型的順利與否而趨于分化。


總體上,城投轉型是政策與市場雙重壓力下的大勢所趨,但轉型過程中所遇到的種種難點與挑戰亦是“知之非艱,行之惟艱”的證明。要想成功轉型,需要認清公司所處的區域經濟形勢,對應做出最合適的路徑選擇,循序漸進,找到契合自身的方法與節奏,重點關注經營內容和組織形式的改革,全面提升造血能力,從內而外地轉型為自主經營、自負盈虧的市場化主體。同時,若能獲得政府的支持,更早地進行市場化布局,那么城投轉型的成功率將大大提高,并且轉型后的信用資質也可以得到一定程度的改善。


作者:李 豫 澤,尹 睿 哲
來源:睿 哲 固 收 研 究

責任編輯:humf

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